PPP財政管理辦法的十大要點（中國式PPP研究手冊第10集）

來源：民生宏觀文／  管清友朱振鑫團隊

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       2015年9月，財政部發(fā)布《財政支持穩(wěn)增長的政策措施》提出出臺PPP項目財政管理辦法。

       2016年兩會，財政部部長樓繼偉在政府預(yù)算報告中提到研究推進PPP立法工作，出臺PPP項目財政管理辦法、標(biāo)準(zhǔn)化合同范文和分行業(yè)合同。

       2016年6月15日，財政部副部長史耀斌主持召開PPP工作推進會，提到按照分工負責(zé)制要求，發(fā)揮好PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室作用，制定出臺PPP項目財政管理辦法。

       2016年7月，《PPP財政管理辦法》進入征求意見階段。

       2016年10月20日，《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》（財金[2016]92號）正式發(fā)布。

       作為年度重要PPP文件之一，《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》依據(jù)相關(guān)法律和PPP政策文件進行匯總歸納，進一步細化了PPP項目全生命周期中財政部門職責(zé)和工作流程，職能劃分更加清晰，有利于PPP的推進。整個文件亮點諸多，下面將對其進行逐一解讀。

       一、僅適用于公共服務(wù)領(lǐng)域PPP項目辦法第二條明確適用范圍為國內(nèi)能源、交通運輸、市政公用、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、環(huán)境保護、保障性安居工程、教育、科技、文化、體育、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、旅游等公共服務(wù)領(lǐng)域開展的各類PPP項目。這與不久前公布的財金90號文界定的公共服務(wù)領(lǐng)域范疇完全一致，自7月7日國務(wù)院常務(wù)會議對兩部委進行分工后，財政部主要負責(zé)公共服務(wù)領(lǐng)域，發(fā)改委統(tǒng)籌管理基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，這在辦法中也得以體現(xiàn)，特別強調(diào)適用于公共服務(wù)領(lǐng)域PPP項目，而不涉及發(fā)改委主導(dǎo)的基礎(chǔ)實施領(lǐng)域PPP項目。但需要注意的是，財政部公布的公共服務(wù)項目領(lǐng)域包含了發(fā)改委負責(zé)的七大傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域邊界需要進一步明確。

       二、理順PPP項目識別論證流程 PPP項目前期的識別論證工作至關(guān)重要，是項目成功的關(guān)鍵。辦法理順了PPP項目識別論證流程，首先應(yīng)編制項目實施方案，政府發(fā)起項目由政府授權(quán)的項目實施機構(gòu)負責(zé)，社會資本發(fā)起項目由社會資本方負責(zé)，然后提請同級財政部門開展物有所值評價，各級財政部門和行業(yè)主管部門審核通過后，由財政部門基于實施方案和物有所值評價報告組織編制財政承受能力論證報告，綜合考量后出具財政承受能力論證報告審核意見。明確了識別論證所需的文件及對應(yīng)的歸口部門，有助于PPP項目識別論證程序化和系統(tǒng)化。

       三、確保PPP采購過程公正、公平、公開為規(guī)范PPP項目采購過程，辦法提出了三點要求：一是公正，實施機構(gòu)應(yīng)根據(jù)實際情況，合理設(shè)置社會資本的資格條件，一視同仁對待國有企業(yè)、民營企業(yè)、外資企業(yè)等，保障各類主體平等參與；二是公平，當(dāng)參與采購評審的社會資本提出的方案內(nèi)容有被采納但未中選的，會予以合理補償，對社會資本更加公平；三是公開，依托政府采購平臺和PPP綜合信息平臺，及時充分向社會公開PPP項目采購信息，確保采購過程和結(jié)果公開透明。

       四、借助合同審核為PPP項目質(zhì)量把關(guān) PPP項目合同正式簽訂前，項目實施機構(gòu)應(yīng)將PPP項目合同提交行業(yè)主管部門、財政部門、法制部門等相關(guān)職能部門，對照項目實施方案、物有所值評價報告、財政承受能力論證報告及采購文件，檢查合同內(nèi)容是否發(fā)生實質(zhì)性變更。重點審核合同內(nèi)容，如是否根據(jù)風(fēng)險分配方案實現(xiàn)風(fēng)險有效轉(zhuǎn)移，產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)和績效考核指標(biāo)、項目基準(zhǔn)成本、補貼或收費定價基準(zhǔn)和調(diào)整依據(jù)等是否確定，嚴(yán)控PPP項目質(zhì)量。

       五、財政支出納入中期財政規(guī)劃 PPP項目雖通過引入社會資本可有效緩解政府財政壓力，但地方政府財政支出仍必不可少，社會資本高度關(guān)注政府履約能力。將PPP項目合同中約定的政府跨年度財政支出責(zé)任納入中期財政規(guī)劃，經(jīng)財政部門審核匯總后，報本級人民政府審核，通過后將合同中符合預(yù)算管理要求的下一年度財政資金收支納入預(yù)算管理，報請財政部門審核后納入預(yù)算草案，經(jīng)本級政府同意后報本級人民代表大會審議，保障了政府在項目全生命周期內(nèi)的履約能力。而且后續(xù)財政部門依據(jù)績效評價結(jié)果合理安排財政預(yù)算資金，也對社會資本產(chǎn)生了一定的約束。

       六、特許經(jīng)營類項目運作模式有所變化現(xiàn)行的特許經(jīng)營類項目的運作模式一般為將未來一定年限的特許經(jīng)營權(quán)無償授予社會資本，由其負責(zé)項目的建設(shè)運營。這一模式可能會有所變化，由項目實施機構(gòu)根據(jù)特許經(jīng)營權(quán)未來帶來的收入狀況，參照市場同類標(biāo)準(zhǔn)，通過競爭性程序確定特許經(jīng)營權(quán)的價值，以合理價值折價入股、授予或轉(zhuǎn)讓，這為特許經(jīng)營類項目管理提供了新方向，有利于效率的提升，當(dāng)然也存有一定的挑戰(zhàn)，如特許經(jīng)營權(quán)如何估值折價。

       七、明晰PPP項目公司資產(chǎn)權(quán)屬 PPP項目公司資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)模糊是制約項目融資的一大難題。辦法規(guī)定項目實施機構(gòu)與項目應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律法規(guī)和PPP項目合同約定確定項目公司資產(chǎn)權(quán)屬，有效地解決了這一難題，為項目融資掃清了障礙。對于歸屬項目公司的資產(chǎn)及權(quán)益的所有權(quán)和收益權(quán)，經(jīng)行業(yè)主管部門和財政部門同意，可以依法設(shè)置抵押、質(zhì)押等擔(dān)保權(quán)益，或進行結(jié)構(gòu)化融資，但應(yīng)及時在財政部PPP綜合信息平臺上公示。項目建設(shè)完成進入穩(wěn)定運營期后，社會資本方可以通過結(jié)構(gòu)性融資實現(xiàn)部分或全部退出，消除了社會資本退出渠道閉塞不暢通的擔(dān)憂。

       八、加強PPP項目債務(wù)監(jiān)控目前，地方政府債務(wù)規(guī)模較大，風(fēng)險逐漸暴露，政府正在積極通過債務(wù)置換、債轉(zhuǎn)股等方式予以處理，但形式仍較為嚴(yán)峻。因此，必須加強債務(wù)管理，嚴(yán)控新增債務(wù)。對于PPP項目債務(wù)，各級財政部門應(yīng)當(dāng)會同行業(yè)主管部門加強監(jiān)控。在PPP項目執(zhí)行過程中形成的負債，屬于項目公司的債務(wù)，由項目公司獨立承擔(dān)償付義務(wù)。項目期滿移交時，項目公司的債務(wù)不得移交給政府。

       九、杜絕“變相融資”，保障PPP項目質(zhì)量為切實保障PPP項目運行質(zhì)量，各級財政部門會同相關(guān)部門加強對PPP項目的監(jiān)管管理和合規(guī)審核，在公共服務(wù)PPP項目的運作實施過程中，BT模式、安排回購、用政府購買服務(wù)支出代替PPP項目中長期的支付責(zé)任等變相融資行為被明令禁止。

       十、與征求意見稿相比，部分條款被刪除與征求意見稿相比，暫行辦法刪除了“兩標(biāo)并一標(biāo)”“PPP項目土地取得方式”“強制扣款”等引起廣泛討論的條款。

其中“兩標(biāo)并一標(biāo)”問題已在日前財政部下發(fā)的《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》（財金[2016]90號）中已經(jīng)解決，對于涉及工程建設(shè)、設(shè)備采購或服務(wù)外包的PPP項目,已經(jīng)依據(jù)政府采購法選定社會資本合作方的,合作方依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供服務(wù)的,按照《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》第九條規(guī)定,合作方可以不再進行招標(biāo)。

       “PPP項目土地取得方式”亦在財政部聯(lián)合19部委發(fā)布的《關(guān)于聯(lián)合公布第三批政府和社會資本合作示范項目加快推動示范項目建設(shè)的通知》（財金[2016]91號）得以明確：符合《劃撥用地目錄》的，可以劃撥方式供應(yīng)；不符合《劃撥用地目錄》的，除公共租賃住房和政府投資建設(shè)不以盈利為目的、具有公益性質(zhì)的農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場用地可以作價出資方式供應(yīng)外，其余土地均應(yīng)以出讓或租賃方式供應(yīng)，及時足額收取土地有償使用收入。另外，可將土地招拍掛和PPP項目招投標(biāo)環(huán)節(jié)合并，確保獲得項目特許經(jīng)營權(quán)的的社會資本能同時通過招拍掛獲得項目的土地使用權(quán)。

       “強制扣款”意在通過上級財政部門督促下級財政部門嚴(yán)格履行PPP合同。沒有及時足額向社會資本支付政府付費或者提供補貼的，按照合同約定依法辦理。經(jīng)法院判決后仍不執(zhí)行的，由上級財政直接從相關(guān)資金中代扣，并支付至項目公司或社會資本。自征求意見稿公布后便受到萬眾矚目，但在暫行辦法中卻未見蹤影，一方面操作方面可能存在一定難度，另一方面則為避免支付約束演變?yōu)閯傂詢陡丁?/span>

       綜上所述，《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》是PPP模式進程中的里程碑式文件，理順了PPP項目財政管理體系，為PPP模式的持